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Commission fonction publique

La commission prépare les prises de position de l'Association sur les projets ou propositions de réforme de l'Etat et de modernisation de l'administration. Elle examine notamment les questions liées à l'actualité. Elle contribue par ses analyses et propositions, en coordination avec le G16 (Groupement des associations de corps de hauts fonctionnaires) et d'autres groupements de hauts fonctionnaires, aux réflexions sur la structuration de la fonction publique et les corps d'affectation des anciens élèves. Membres de l'association, vous pouvez la saisir de toute question dans ces domaines.

 

Présidente : Béatrice BUGUET-DEGLETAGNE (1995) 


Les membres :

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Si vous souhaitez être informé des travaux de la commission ou y participer, vous pouvez contacter Béatrice BUGUET-DEGLETAGNE 

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PUBLICATIONS DE LA COMMISSION


 

La commission fonction publique travaille actuellement sur deux sujets : le projet de loi relatif à la  déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, et l’évolution des rémunérations, dans le cadre des travaux programmés par le G16.

Sur le projet de loi, voir le texte enregistré le 16 décembre 2015 à la présidence du Sénat : http://www.senat.fr/leg/pjl15-275.html, qui sera débattu en séance publique les 26 et 27 janvier 2016. Par ailleurs, transmettez-nous svp les chartes de déontologie adoptées le cas échéant dans vos corps et ministères respectifs, et bien entendu vos propres analyses qui sont toujours bienvenues.

Sur l’évolution des rémunérations, le contexte est marqué par le fort resserrement de la grille indiciaire sur longue période, encore accentué récemment, et l’importance corrélée de la part des primes dans les rémunérations globales. Il en résulte d’une part une grande hétérogénéité des rémunérations selon les corps et les ministères, d’autre part un taux de remplacement structurellement péjoré pour les pensions de retraite. L’introduction et la généralisation annoncée du RIFSEEP (« Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat »), en principe, à tous les corps de la fonction publique relevant de la loi du 11 janvier 1984, ne constitue pas une contremesure à  l’hétérogénéité ; des corps et emplois listés par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget pourront rester en dehors du dispositif ; plus généralement, les enveloppes budgétaires et la cotation des postes resteront définies par ministères et / ou par corps.

 


 

Les avatars[1] de la réforme de l’Etat

                                                                                  Jean-Etienne CAIRE, décembre 2012

 

Le concept de « réforme de l’Etat » s’entendra ici comme recouvrant la réforme de l’administration, ses agents, ses dépenses et de ses actes et relations envers les citoyens. Il exclut donc toute considération de nature constitutionnelle, au sens large du terme (« bloc de constitutionnalité »).

 

On peut retrouver les premières traces du concept de « réforme de l’Etat » au milieu des années 30 où un volume d’études (non suivies d’effets) a paru sous ce titre. Mais ce n’est que pendant les années 40 que l’on relève les premières réformes de structure, destinées à remédier aux défauts pointés dans la période antérieure. Ainsi de la création d’un statut général du fonctionnaire[2], d’une direction de la fonction publique et d’une école nationale d’administration[3] destinée à assurer et unifier la formation des futurs cadres de l’administration.

Par une démarche analogue, la Cinquième République naissante tente de mettre fin aux difficultés de vote du budget en donnant par ordonnance le rôle central à l’exécutif dans l’élaboration du budget. Dix ans plus tard, est lancée la « rationalisation des choix budgétaires », s’inspirant du "Planning Programming Budgeting System" (PPBS) américain, afin de programmer et contrôler l’action administrative en fonction d’objectifs de politique publique, ce que le budget, présenté et exécuté par nature de dépense, ne permettait pas de faire. On lui doit les « jaunes » budgétaires.

Les années 70 se caractérisent par l’accent mis sur l’effectivité et la protection des droits des citoyens. La première étape a été celle de la loi du 3 janvier 1973  instituant un Médiateur de la République, "autorité indépendante" qui reçoit "les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public". On rappellera que la notion d’autorité indépendante, imitée du modèle suédois de l’ « Ombudsman », a donné lieu à un débat de fond sur le fait de savoir si, la souveraineté résidant dans le peuple et chez ses représentants, une autorité autre pouvait se prévaloir d’une quelconque « indépendance ».[4]

En 1978, deux lois ont amélioré sensiblement les droits du citoyen face à l’administration, celle du 6 janvier relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, qui encadre les traitements de données à caractère personnel (consentement de l'intéressé, droit d'accès et de rectification...) et institue la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), puis celle du 17 juillet portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public qui reconnaît aux citoyens la "liberté d'accès aux documents administratifs" et institue la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). L’année suivante, la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public oblige notamment les administrations à motiver les actes individuels défavorables ou dérogatoires.

Ce n’est qu’une dizaine d’années plus tard que le mouvement de réforme reprend, par le lancement de la politique dite de "renouveau du service public", par une circulaire du Premier ministre Michel Rocard. Elle repose sur quatre axes : "une politique de relations du travail rénovée, une politique de développement des responsabilités, un devoir d'évaluation des politiques publiques, une politique d'accueil et de service à l'égard des usagers". On voit que l’accent est à nouveau mis sur l’amélioration du fonctionnement interne de l’administration, tendance qui va se confirmer sur toute la première moitié de la décennie. Ainsi le décret du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques met-il en place un dispositif d'évaluation interministériel, avec un Conseil scientifique de l'évaluation (CSE, remplacé par le Conseil national de l'évaluation (CNE), par le décret 18 novembre 1998). Dans le même esprit, la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, pour renforcer le rôle des services territoriaux de l'Etat dans le nouveau contexte né de la décentralisation, organisent un fort mouvement de déconcentration des administrations de l'Etat, sur la base d'une nouvelle répartition des compétences entre services centraux et territoriaux.

Le milieu de la décennie 90 voit se créer pour la première fois une structure ad hoc destinée à mener la réforme de l’Etat dans l’ensemble du champ des administrations. Issu des conclusions du rapport Picq, le décret du 13 septembre 1995 institue un Comité interministériel de la réforme de l’Etat et son bras armé, le Commissariat à la réforme de l’Etat (CRE). On doit notamment  à ce dernier les décrets du 9 mai 1997 précisant les missions des administrations centrales de l’Etat et créant, pour leur partie opérationnelle, la nouvelle catégorie juridique des « services à compétence nationale », le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) prévoyant la généralisation des sites internet des services publics et la mise en ligne des formulaires administratifs, le décret du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives qui prévoit notamment l'établissement par chaque ministère de "programmes annuels de simplification des formalités et des procédures administratives", et institue une Commission pour les simplifications administratives (COSA, aujourd'hui disparue). Le CRE est également à l’origine de la loi du 12 avril 2000 qui oblige notamment les administrations à informer l'administré du nom de l'agent chargé de suivre l'affaire qui le concerne, à délivrer un accusé de réception pour toute demande, et à transmettre à l'autorité administrative compétente une demande qui lui serait adressée par erreur. Cette loi renverse également le principe séculaire qui disposait qu’une absence de réponse de l’administration valait refus, en prévoyant que, sauf exception motivée, le silence de l’administration vaudrait accord implicite.

A la même époque, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 réorganise profondément les règles établies par l’ordonnance du 2 janvier 1959, auxquelles elle e substitue totalement à partir du 1er janvier 2005. Outre une nouvelle architecture du budget de l’Etat, elle rapproche la comptabilité publique de celle des entreprises et introduit des indicateurs de gestion, sans préjudice de nouveaux modes de gestion du personnel.

Dans le même temps, le Commissariat à la réforme de l’Etat a été remplacé par une délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE) placée sous l’autorité du directeur général de l’administration et de la fonction publique. Cette dernière structure, après un éclatement en février 2003 entre trois subdivisions fonctionnelles[5], se voir définitivement remplacée par la direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME) qui fusionne ces trois petites structures avec la direction de la réforme budgétaire (Décembre 2005). La réforme de l’Etat, jusqu’ici interministérielle, se trouve donc réduite à sa seule dimension budgétaire et financière, au moins en affichage. Ceci se traduit à partir de la mi-2007 par la Revue générale des politiques publiques ou RGPP, visant à rationaliser le fonctionnement de l’Etat, essentiellement en vue de faire des économies de personnel. Dans le même temps, un gros effort de regroupement des services déconcentrés de l’Etat est entrepris, qui aboutit à une diminution drastique des structures et à une subordination fonctionnelle du préfet de département au préfet de région.

            Le dernier épisode très récent de cette déjà longue histoire est décrit dans le décret reproduit en annexe : la disparition de la direction générale de la modernisation de l’Etat au profit d’un secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, regroupant cette direction avec la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication et placé auprès du Premier ministre sous l’autorité du Secrétaire général du Gouvernement. Le secrétariat général « coordonne, favorise et soutient, au niveau interministériel, les travaux conduits par les administrations en vue d'évaluer et de moderniser l'action publique, afin d'améliorer le service rendu aux citoyens et aux usagers et de contribuer à la bonne gestion des deniers publics ». On notera l’objectif souligné de meilleur traitement des citoyens et usagers.

 

ANNEXE

DECRET
Décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012 portant création du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique

NOR: PRMX1238104D


Publics concernés : agents de l'Etat et usagers de ses services.
Objet : création du secrétariat général pour la modernisation de l'Etat.
Entrée en vigueur : le texte entre en vigueur le 31 octobre 2012.
Notice : le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique regroupera l'ancienne direction générale de la modernisation de l'Etat (devenue direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique) et la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication. Il prendra également en charge la coordination interministérielle de la réforme des services déconcentrés de l'Etat, ainsi que la mission chargée de faciliter la mise à disposition des données publiques (mission dite Etalab). L'ensemble, placé sous l'autorité du Premier ministre, constitue un outil cohérent pour une nouvelle approche de la réforme administrative.
Références : les textes modifiés par le présent décret peuvent être consultés sur le site Légifrance (http://www.legifrance.gouv.fr).
Le Premier ministre,
Sur le rapport de la ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique,
Vu le code civil, notamment son article 1er ;
Vu le décret n° 87-389 du 15 juin 1987 modifié relatif à l'organisation des services d'administration centrale ;
Vu le décret n° 2009-834 du 7 juillet 2009 modifié portant création d'un service à compétence nationale dénommé « Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information » ;
Vu le décret n° 2011-193 du 21 février 2011 portant création d'une direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat ;
Vu l'avis du comité technique unique d'administration centrale du ministère de l'économie et des finances en date du 26 octobre 2012 ;
Vu l'avis du comité technique des services du Premier ministre en date du 30 octobre 2012 ;
Vu l'urgence,
Décrète :

Article 1 En savoir plus sur cet article...


Il est créé un secrétariat général pour la modernisation de l'action publique placé sous l'autorité du Premier ministre et rattaché au secrétaire général du Gouvernement.
Le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique comprend :
― la direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique ;
― la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat.
Sont directement rattachés au secrétaire général les services chargés de faciliter et de coordonner :
― la mise à disposition des données publiques en vue de développer leur réutilisation ;
― les travaux relatifs au fonctionnement des services déconcentrés de l'Etat.
Le secrétaire général pour la modernisation de l'action publique est assisté d'un adjoint qui a rang de directeur.

Article 2 En savoir plus sur cet article...


I. ― Le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique coordonne, favorise et soutient, au niveau interministériel, les travaux conduits par les administrations en vue d'évaluer et de moderniser l'action publique, afin d'améliorer le service rendu aux citoyens et aux usagers et de contribuer à la bonne gestion des deniers publics.
II. ― Il veille à ce que les systèmes d'information et de communication concourent à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu et à simplifier les relations entre les usagers et les administrations de l'Etat, et entre celles-ci et les autres autorités administratives.
III. ― Il coordonne l'action des services de l'Etat et de ses établissements publics pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques. Il administre le portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition librement l'ensemble des informations publiques de l'Etat, de ses établissements publics et, si elles le souhaitent, des collectivités territoriales et des personnes de droit public ou de droit privé chargées d'une mission de service public.
Il coordonne les travaux interministériels relatifs à l'amélioration du fonctionnement des services déconcentrés de l'Etat.
IV. ― Il veille à l'association des agents publics, des usagers et des partenaires de l'administration à l'ensemble de ces démarches.

Article 3 En savoir plus sur cet article...


I. ― La direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique coordonne les travaux d'amélioration de l'action des administrations au profit des usagers. A cet effet :
1° Elle promeut les actions qui favorisent l'innovation et permettent de mieux prendre en compte les attentes des usagers, des agents et des partenaires de l'Etat, d'améliorer et d'évaluer la qualité de service ;
2° Elle coordonne les actions de simplification et d'allègement des formalités administratives ;
3° Elle est associée aux travaux menés pour améliorer la qualité de la réglementation et la clarté du langage administratif.
II. ― La direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique favorise le développement de l'administration numérique. A cet effet :
1° Elle propose les mesures tendant à la dématérialisation des procédures administratives ;
2° Elle incite au développement de services numériques en apportant son appui aux administrations pour l'identification des besoins, la connaissance de l'offre, la conception des projets et l'évaluation des résultats ;
3° Elle peut également assurer la maîtrise d'ouvrage de projets interministériels ou, à la demande de départements ministériels, la maîtrise d'ouvrage de projets ministériels.
III. ― La direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique anime, avec la direction du budget, la direction générale des finances publiques et la direction générale de l'administration et de la fonction publique, chacune pour ce qui la concerne, les travaux de modernisation de la gestion publique.
A. ― Elle assiste les ministères dans l'élaboration et la mise en œuvre de leur stratégie de modernisation. Elle en suit et en évalue la réalisation.
B. ― Elle concourt à l'adaptation de l'organisation des administrations de l'Etat pour tenir compte de l'évolution de leurs missions et de leurs modes de gestion.
C. ― Elle participe à la conception et à la promotion des nouveaux modes de gestion de l'Etat et de ses établissements publics.
IV. ― La direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique est chargée de l'animation et de la coordination des travaux d'audit et d'évaluation des politiques publiques. Elle réalise, en associant les administrations et corps d'inspection et de contrôle des ministères concernés, les travaux destinés à mesurer l'efficacité et l'efficience de ces politiques en veillant à comparer leurs résultats aux objectifs poursuivis et aux moyens mis en œuvre et à dégager des voies d'amélioration.
V. ― La direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique coordonne et anime, en liaison avec les autres administrations de l'Etat, les actions de communication et de formation dans le domaine de la modernisation de l'action publique.

Article 4 En savoir plus sur cet article...


Pour l'animation des travaux interministériels de modernisation de l'action publique, le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique travaille notamment avec les secrétaires généraux de ministères et les corps d'inspection et de contrôle des ministères.

Article 5 En savoir plus sur cet article...


Le décret du 21 février 2011 susvisé est modifié comme suit :
1° A l'article 1er, les mots : « secrétaire général du Gouvernement » sont remplacés par les mots : « secrétaire général pour la modernisation de l'action publique ».
2° Au premier alinéa du II de l'article 9, les mots : « directeur interministériel des systèmes d'information et de communication » sont remplacés par les mots : « secrétaire général pour la modernisation de l'action publique » ;
3° Le 1° du II de l'article 9 est ainsi complété : « ainsi que le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre » ;
4° Au 3° du II de l'article 9, les mots : « de la modernisation de l'Etat » sont remplacés par les mots : « de l'administration et de la fonction publique » ;
5° Le II de l'article 9 est complété par les dispositions suivantes :
« Le secrétariat du conseil est assuré par le directeur des systèmes d'information et de communication. »

Article 6 En savoir plus sur cet article...


Le décret du 7 juillet 2009 susvisé est modifié comme suit :
1° A l'article 4, le septième alinéa est remplacé par l'alinéa suivant :
« ― de la délivrance et du retrait des autorisations prévues par l'article 226-3 du code pénal. »
2° A l'article 5, il est inséré, après le deuxième alinéa, un alinéa ainsi rédigé :
« ― à la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat pour ce qui concerne la sécurité du réseau interministériel de l'Etat ; »
3° A l'article 7, il est inséré, après le huitième alinéa, un alinéa ainsi rédigé :
« ― le directeur interministériel des systèmes d'information et de communication de l'Etat ; »
4° L'article 8 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le responsable de l'agence peut déléguer sa signature à son adjoint pour signer toute décision relevant de la compétence de l'agence. »

Article 7 En savoir plus sur cet article...


Sont abrogés :
1° Le décret n° 2005-1792 du 30 décembre 2005 portant création d'une direction générale de la modernisation de l'Etat au ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat est abrogé.
2° Le décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques est abrogé.

Article 8 En savoir plus sur cet article...


La ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique est chargée de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française et entrera immédiatement en vigueur.


Fait le 30 octobre 2012.

Par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault
La ministre de la réforme de l'Etat,
de la décentralisation
et de la fonction publique,
Marylise Lebranchu

 



[1] Le terme est évidemment à prendre dans son sens premier, donc de « formes successives » et non de tribulations !
[2] Par le régime de Vichy, tout d’abord, puis par le Gouvernement provisoire de la République française.
[3] Reprenant l’idée brièvement mise en œuvre sous la Seconde République.
[4] On n’évoquera pas ici les débats de doctrine sur la possibilité même de l’existence d’une autorité « indépendante » ou sur la définition et le périmètre de ce qui s’est multiplié depuis et que l’on a pris l’habitude de nommer « autorités administratives indépendantes » ou AAI.
[5] la Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (DMGPSE), la Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) et l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE)

 


 

Promotions de l’ENA :

enrayer les coupes d’effectifs pour prendre en compte les besoins de la fonction publique

Les toutes dernières promotions de l’ENA, en cours de scolarité, comptent respectivement 74 et 84 élèves. C’est un effectif très bas qui ne permet pas à la plupart des secteurs de l’administration de couvrir leurs besoins de recrutement et de renouveler leurs cadres. Ainsi le ministère de l’Education nationale, qui recrutait couramment cinq ou six administrateurs civils par an en sortie ENA, parfois davantage, dans les années 2000, n’a-t-il pu en recruter que deux en 2011, tandis que les ministères sociaux passaient dans le même temps de douze à six recrutements annuels.

L’effectif des promotions de l’ENA a connu cinq périodes :

-     une période de mise en place puis de montée en charge, de 1947 à 1965. L’effectif moyen sur la période est de 67 ;

-     quelques années de consolidation à partir de 1966 ; l’effectif moyen pour la période 1966/1973 est de 102 ;

-     une période de densification atypique entre 1974 et 1989. Pendant ces 16 ans, l’effectif moyen a été de 145 ;

-     un retour à l’effectif moyen précédent entre 1990 et 2006, avec 17 promotions d’un effectif moyen de 104 ;

-     depuis 2007, l’effectif des promotions est en très forte baisse, avec un niveau maximal de 91 et un effectif moyen, pour les huit promotions sorties ou en cours de scolarité, réduit à 82 élèves*.

L’Etat a aujourd’hui plus que jamais besoin de l’encadrement solide et polyvalent que l’ENA a pour vocation de former. Dans ce contexte, il est nécessaire d’infléchir rapidement la chute brutale imprimée ces dernières années au nombre des élèves, destinés à devenir les futurs administrateurs des principaux ministères, les magistrats des juridictions administratives et financières ou encore à assumer des fonctions d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.

Béatrice Buguet

*avec pour la période correspondante des arrêtés fixant le niveau de base à 80 et l'effet induit de démissions et de mesures de report, marginales mais à incidence forte sur un effectif global réduit

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